Con la legislación y las TIC ocurre a menudo lo mismo que con los dueños ancianos de grandes podencos: sus ritmos no suelen coincidir. Con frecuencia los segundos tiran de los primeros con la lengua fuera, sudando la gota gorda. Y si la tecnología en lid se enmarca además en el área de la automoción el contraste es incluso más irónico, como un pastor alemán arrastrando a un octogenario con bastón. Ocurrió ya en el Reino Unido de la segunda mitad del XIX, cuando su Parlamento dio luz verde a la Locomotive Act, una normativa que debía regular el incipiente tráfico de vehículos a motor y que —a lo largo de sus sucesivos desarrollos, entre 1861 y 1878— incluyó “joyas” como limitar la velocidad en las ciudades a 3 km/h o exigir que cada coche contase con una comitiva de tres personas: conductor, fogonero y un banderillero que debía caminar 55 metros por delante del vehículo con una bandera roja para avisar a los viandantes y carruajes.
Por más que casi siglo y medio después los detalle de la Locomotive Act puedan sonar a broma, en muchos aspectos la relación entre automoción y leyes sigue siendo más o menos la misma. La primera tira como un galgo desbocado. Y la segunda avanza con pasos de anciano. El último ejemplo lo dejan los vehículos autónomos. Los fabricantes llevan años trabajando en la conducción independiente —marcas premium como Mercedes-Benz, Volvo o Audi, y otras generalistas, del espectro de SEAT o Volkswagen, ofrecen ya modelos que la aplican en cierto grado— y hace poco Elon Musk llegó a asegurar que en 2020 será posible “dormir en el asiento del conductor mientras el coche te lleva del parking a donde quieras”. A pesar de ese escenario, la regulación de este tipo de tecnología, una tarea que se adivina compleja, sigue aún en pañales.
España brinda un buen ejemplo de esa falta de avances. A la hora de detallar cómo deben actuar los conductores, el propio código oficial de Tráfico establece una serie de pautas que chocan de manera frontal con la filosofía del coche autónomo. Según la legislación estatal, quienes se sientan al volante “deben estar en todo momento en condiciones de controlar sus vehículos […] y con la atención permanente" en la carretera, una descripción que no coincide con el sueño de Musk.
La Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro tampoco está en sintonía con la nueva tecnología. En su primer punto deja claro ya que "el conductor de vehículos a motor es responsable, en virtud del riesgo creado por la conducción, de los daños causados a las personas o en los bienes con motivo de la circulación. La legislación aclara que el piloto sólo quedará exonerado "cuando pruebe que los daños fueron debidos a la culpa exclusiva del perjudicado o a fuerza mayor", si bien precisa que los defectos en el vehículo o la rotura de piezas no entran en esa categoría. La pregunta del millón es: ¿Y qué ocurre cuando desaparece la figura del conductor, como sucede con los automóviles que alcanzan un mayor nivel de autonomía? Las incógnitas en el marco legal dejan a este tipo de coches en una zona de claroscuros... con más oscuros que claros.
BMW i3 de la marca BMW.
El único paso más o menos firme que se ha dado en España se remonta a noviembre de 2015, cuando la Dirección General de Tráfico (DGT) emitió una instrucción que permitía las pruebas con vehículos autónomos por carreteras con tráfico. El documento (de 49 páginas) clarifica algunos conceptos importantes. De entrada, define vehículo autónomo como aquel “equipado con tecnología que permita su manejo o conducción sin precisar de forma activa el control o supervisión de un conductor”. En concreto, la directriz de la DGT de 2015 se ciñe a los coches de nivel 3, 4 y 5. Llegados a ese punto la pregunta que toca aclarar es, ¿en qué consisten esos grados?
A la hora de clasificar este tipo de vehículos, la Society of Automotive Engineers (SAE) establece una división por categorías que la DGT —y los organismos comunitarios— han hecho suyos. Los expertos de la SAE distinguen entre seis grados que van del 0 al 5. El primero se corresponde con los coches convencionales. A partir de ahí su autonomía va subiendo del simple control de velocidad y distancia a prestaciones cada vez más complejas. En el nivel 3 el conductor ya puede desentenderse de forma ocasional de la carretera y en el 5 su figura ni siquiera resulta necesaria.
La instrucción de la DGT permitió alcanzar una experiencia histórica en España: a finales de ese mismo año un coche autónomo de PSA —un prototipo montado sobre un C4 Picasso— recorrió los cerca de 600 kilómetros que separan Vigo de Madrid sin conductor. Hace doce meses España y Portugal anunciaron otra iniciativa orientada en la misma dirección: la puesta en funcionamiento de dos corredores ibéricos para probar vehículos de este tipo entre Vigo y Oporto y Évora y Mérida. Sin embargo, a pesar de sus ventajas y de que sin duda ha facilitado los ensayos para alcanzar una plena conducción autónoma, la directriz de la DGT de 2015 es muy limitada.
El texto deja muy claro en cualquier caso que las autorizaciones se conceden solo para “pruebas y ensayos” y que los únicos que pueden solicitarlas son los fabricantes, laboratorios, universidades y consorcios profesionales. Los permisos se otorgan además para un plazo máximo de dos años prorrogables y no se extienden a todo el país. La circulación se limita a tramos urbanos e interurbanos que deben concretarse antes. Otro de los puntos que subraya la DGT es que el conductor debe permanecer “en todo momento en disposición de tomar el pleno control”.
A día de hoy ese documento es el principal avance legal en conducción autónoma en España. Y la realidad —como recuerda Mario Arnaldo, presidente de Automovilistas Europeos Asociados (AEA)— es que ni siquiera tiene rango normativo. “Queda un trabajo enorme por hacer. Se trata de un cambio de paradigma total”, incide Arnaldo, quien recuerda que en los últimos años la DGT solo ha publicado otra instrucción más o menos relacionada con la circulación automática: la que desde 2016 rige los sistemas de aparcamiento asistido. El documento fija que si el estacionamiento se controla desde fuera del turismo mediante un mando, el conductor está obligado a situarse a menos de cuatro metros del coche y la velocidad de las maniobras no podrá exceder nunca los 5 km/h.
Falta de una normativa clara
¿Significa eso que no se puede circular por las carreteras de España con coches autónomos? Los abogados son cautos al pronunciarse, una prueba palpable de la falta —y necesidad— de una normativa clara que regule este tipo de tecnología. Desde el departamento de Asistencia Jurídica del RACE, Ángeles Miguel explica que la legislación actual regularía a priori los vehículos con una autonomía hasta el nivel 3, lo que dejaría fuera a los que circulan de forma automática. “Actualmente hay coches con cierto grado de autonomía, pero siempre con un control del conductor”, comenta. La abogada de RACE incide también en que para que un coche circule por España primero debe estar homologado por Industria y disponer de un seguro obligatorio. “Ocurre un poco como con los vehículos de movilidad personal (VMP), la legislación va por detrás”, lamenta.
“La legislación a día de hoy no está preparada para vehículos completamente autónomos. Yo diría que la española alcanza hasta el nivel 3 porque según la ley de tráfico el conductor debe estar en todo momento en condiciones de controlar su vehículo. Los niveles 4 y 5 quedan fuera porque el conductor ya no tiene que prestar atención a la vía. La legislación no está preparada para esos niveles”, coincide Fernando Navas, del despacho de abogados Navas & Cusí, quien apunta que las líneas maestras probablemente se marquen a nivel comunitario. Navas señala que con los vehículos autónomos homologados puede ocurrir algo similar a lo que ya sucede con los de alta cilindrada: igual que por las carreteras españolas no se puede circular a más de 120 km/h, por mucho que un Porsche Cayenne sea capaz de pulverizar esa marca; los vehículos autónomos no deberán emplearse sin el control de un conductor, aunque ofrezcan esa opción.
Modelo de vehículo autónomo de Volvo.
“La conducción autónoma excede lo nacional. Hay que hacer un marco legislativo a nivel comunitario”, abunda el letrado de Navas & Cusí antes de advertir de los riesgos de que cada país vaya por libre a la hora de regular este punto. Por ejemplo, si Portugal diese carta blanca a todo tipo de niveles y España adoptara una normativa más restrictiva, ¿qué pasaría con el coche autónomo de un vecino de Oporto una vez cruce el río Miño? ¿Y con el de un coruñés?
El abogado Javier Puyol, del despacho Puyol-Abogados, recalca la urgencia de reflexionar sobre el tipo de conducción autónoma que queremos en las carreteras y dar forma a una normativa que garantice su seguridad. En cualquier caso, señala que el futuro de este tipo de vehículos no pasa solo por disponer de una regulación rigurosa. El modelo que sueña Musk resulta inviable también sin unas buenas carreteras y una conectividad que permita al vehículo disponer de información permanente, requisito que hoy por hoy no se garantiza en ciertas regiones de España.
A pesar de que la legislación está todavía en pañales, lo cierto es que en los últimos años no han faltado intentos por concretarla . Tanto dentro como fuera de nuestras fronteras, a nivel europeo. A finales de 2017, por ejemplo, el PP —entonces al frente del Gobierno— presentó una proposición no de Ley en el Congreso para regular este tipo de vehículos y situar a la industria de componentes nacional en una posición ventajosa. Después de que la iniciativa saliese adelante con 317 votos a favor y tres abstenciones se sugirió que el marco legal podría quedar definido en cuestión de meses. Año y medio después los avances palpables —si los hay— son imperceptibles.
En 2016 Juan José Arriola, de la DGT, aseguraba que el organismo estaba trabajando en un primer reglamento específico. El objetivo era tenerlo en 2017 y darle el plácet entre 2018 y 2019, un horizonte que cada día que pasa parece más complicado cumplir. Según se detalló entonces, la normativa pretendía aclarar conceptos y fijar requisitos. Sus autores buscaban darle además cierto grado de “flexibilidad” para ofrecer seguridad jurídica sin encorsetar a la industria.
A las voces que demandan una regulación se suma incluso la Fiscalía General del Estado, que en su memoria publicada en 2016 coincidía en que “la implantación de los vehículos autónomos debería ir precedida de una regulación administrativa”. “Deberá contener específicas previsiones, al referirse la legislación actual a la responsabilidad del conductor”, señalaba. El Ministerio Público ponía el foco así en uno de los puntos sin duda más sensibles que deberá abordar la legislación: ¿Cómo dirimir la responsabilidad en caso de siniestro? Si un coche autónomo atropella a alguien —como ocurrió en marzo de 2018 en Arizona (EEUU), cuando un automóvil de UBER arrolló a una mujer que acabó falleciendo—, ¿Quién debe rendir cuentas? ¿El conductor, que no tendría atribuciones en los coches de nivel 5? ¿El fabricante? ¿El desarrollador del software?
Trabajos a nivel comunitario
A nivel comunitario se han dado pasos en la materia, aunque aún insuficientes. Hace un año la Comisión Europea emitió una comunicación sobre movilidad automatizada que —entre otras cuestiones— incidía en el impacto que alcanzará la nueva tecnología. “Los vehículos sin conductor cambiarán nuestras vidas, tal y como lo hicieron los trenes de vapor y los automóviles”, reconoce el documento, que vaticina: “Siempre que se cuente con el marco normativo y de habilitación necesario, los primeros vehículos que se autoconduzcan, en unas condiciones de conducción específica, podrían estar disponibles en 2020 y convertirse en moneda común en 2030”.
Recreación del interior de un coche autónomo.
De forma más reciente, en enero el Parlamento Europeo emitió una resolución sobre conducción autónoma en la que desgrana recomendaciones, tareas y retos de futuro, como desarrollar cuanto antes un marco legal robusto. “Se debe ofrecer urgentemente seguridad jurídica tanto a los usuarios como a las partes interesadas por lo que respecta a la conformidad de los vehículos autónomos con los actos legislativos fundamentales en vigor, con especial referencia a la legislación sobre privacidad, comunicaciones electrónicas y Protección de Datos”, recoge el informe.
Tiempo antes —en febrero de 2017— Bruselas ya había emitido otra resolución con un enfoque similar en la que aportaba un matiz importante: regular en tiempo y forma la nueva tecnología tiene implicaciones que van mucho más allá de la circulación; es algo que atañe directamente a la economía europea. Entre los retos que entonces citaban los expertos comunitarios destacaba la “urgencia” de dotar a la industria de pautas internacionales que “garanticen el desarrollo transfronterizo de los vehículos autónomos y automatizados con el fin de explotar de forma plena su potencial económico y beneficiarse de los efectos positivos”. “La fragmentación de los enfoques normativos —alertaba entonces el Parlamento Europeo— podría obstaculizar la implantación de los sistemas de transporte autónomo y poner en peligro la competitividad europea”.
Uno de los pasos más relevantes para la regulación de los coches autónomos se dio en marzo de 2016, cuando la Comisión Europea de las Naciones Unidas (UNECE) introdujo algunas enmiendas en la Convención de Viena, el documento que recoge las normas de circulación a nivel internacional. En el texto original —aprobado en 1968 y que España, a pesar de ser uno de sus países signatarios, no llegó a ratificar— se detallaba que los conductores debían tener ambas manos sobre el volante, un requisito que colisionaba con la esencia de vehículos de nivel 4 o 5.
Ante los avances en la industria, hace tres años la UNECE incluyó un párrafo en la convención de 1968 que abre la puerta a la nueva realidad: “Los sistemas de conducción automatizados serán explícitamente autorizados sobre las carreteras, a condición de que estén conformes a los reglamentos sobre vehículos de Naciones Unidas o que puedan ser controlados o desactivados por el conductor”. En la web de información de la ONU se avanzaba incluso que la Comisión barajaba que los coches pudiesen tomar el control, aunque siempre de forma supervisada.
Coche autónomo de Waymo.
Aunque en España la regulación aún está en pañales, otros países han decidido pisar el acelerador. En 2017 Alemania presentó una normativa que permite a los vehículos circular en modo autónomo siempre que lo hagan con un conductor a bordo y su sistema emita un aviso si las circunstancias impiden su funcionamiento. La ley plantea además la instalación de una “caja negra” capaz de registrar casi todo lo que ocurra dentro del automóvil, información decisiva en caso de que se produzca un siniestro. Si hay un país que destaque sin embargo por su regulación es EEUU, donde una treintena de estados han aprobado leyes u órdenes relacionadas con estos vehículos. En 2017 hizo historia al dotarse de la primera ley que elimina las trabas a la tecnología autónoma, un paso que fue posible gracias al consenso entre republicanos, demócratas e industria.
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